Mittwoch, 14. Juni 2017

Der Souverän ist ein Problem - über Bürgerentscheide und wie man mit ihnen umgeht

Es gibt vieles, was für mehr direktdemokratische Elemente auf kommunaler und staatlicher Ebene spricht. Und es gibt ein entscheidendes Argument dagegen: Bürger- und Volksentscheide können anders ausgehen, als es Politikern gefällt. Und allein dieses Argument ist aus der Sicht der Politik erheblich, wie ein heute publiziertes Statement des Oberbürgermeisters von Emden augenfällig werden lässt.

Zum Hintergrund: In der Stadt Emden und im Landkreis Aurich haben am vergangenen Sonntag jeweils Bürgerentscheide stattgefunden, mit denen gefragt wurde, ob die (zwei) vorhandenen Krankenhäuser im Landkreis Aurich bzw. das städtische Krankenhaus in Emden erhalten bleiben sollen; die Alternative war die Errichtung eines Zentralklinikums auf der „grünen“ (und möglicherweise naturschutzrechtlich geschützten) Wiese für Kosten von 250 Millionen bis (wohl realistischer) mehr als 500 Millionen Euro. Während im Landkreis Aurich eine Mehrheit für die Errichtung einer Art „Küsten-BER“ votierte, sprachen sich in Emden fast zwei Drittel der Abstimmenden für den Erhalt ihres Krankenhauses aus. Da das Projekt realistischerweise nur im Zusammenwirken der Kommunen realisierbar ist – die Errichtung nur durch ein Kommune dürfte wegen Unvereinbarkeit mit der Leistungsfähigkeit der Kommune sogar unzulässig sein –, hatten die Initiatoren der Bürgerbegehren damit in der Sache zwei „Schüsse“ frei – und haben einmal getroffen.

Das hat der Oberbürgermeister von Emden, dessen Partei – die SPD – bei den Kommunalwahlen im vergangenen Herbst schon einen der größten Einzelverluste in der Parteigeschichte eingefahren hat (> - 20 %), nunmehr veranlasst, „Klartext“ zu reden. In einem Artikel in der „Ostfriesen-Zeitung“ (online nicht verfügbar) holt er zu einem Rundumschlag aus, mit dem er deutlich macht, was ihn stört: Dass die tumben Bürger seiner Stadt gegen ihn entschieden haben, obwohl er es doch so viel besser weiß. Im Einzelnen:

Der Oberbürgermeister kritisiert die Fragestellung, die auf ein „Ja“ zum Erhalt des vorhandenen Krankenhauses gerichtet und deshalb nicht „objektiv“ gewesen sei. Denn: Wer könne dazu schon „Nein“ sagen? Die Antwort lautet: Jeder, der ein anderes Krankenhaus will. In der Sache erklärt der Bürgermeister lediglich die Abstimmenden für zu dumm, die Implikationen der Fragestellung zu verstehen. Zudem beschränkt die Fragestellung auch die Reichweite der (einen Ratsbeschluss ersetzenden) Sachentscheidung; die Handlungsfähigkeit der Politik wird daher auch nur in diesem Umfang beschränkt. Aber natürlich wäre es aus der Sicht eines Mitglieds einer sozialdemokratischen Funktionärskaste vorzugswürdig, wenn man den Menschen die Fragestellung vorschreiben könnte.

Darauf zielt denn auch ein weiterer Einwand des Oberbürgermeisters, der daran anknüpft, dass es ursprünglich jeweils zwei Bürgerbegehren gegeben hatte, da auch die Befürworter der Zentralklinik ein solches eingereicht hatten. Die Fragestellung war daher die Folge eines „Windhundrennens“, weil die Verwaltungen die Vorgabe gemacht hatten, nur das Bürgerbegehren zuzulassen, das zuerst die nötigen Unterstützungsunterschriften einreicht. Hier liegt ein erster Skandal, denn dieses „Windhundrennen“ ist nur einer von zahlreichen Rechtsbrüchen, die sich die Verwaltung(en) im Vorfeld des Bürgerentscheids geleistet haben. Das begann bereits im Vorfeld mit einer nicht entsprechend den Vorgaben der Kommunalverfassung vorbereiteten Beschlussfassung über die Errichtung der Zentralklinik (zumindest im Landkreis Aurich) und endete (vorläufig) mit einer Selbstermächtigung des Emder Rates zu einseitiger Wahlpropaganda im Abstimmungslokal durch Aushang einer (ablehnenden) Stellungnahme zur Fragestellung. In diesen Rahmen gehört aber auch das in der Kommunalverfassung gar nicht vorgesehene (und entgegen einem Hinweis des Innenministeriums auf die Rechtslage) veranstaltete „Windhundrennen“, dessen besonderer Effekt es ist, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens den für die Sammlung von Unterschriften zur Verfügung stehenden Zeitraum nicht ausschöpfen konnten, weil sie damit rechnen mussten, dass das gegenläufige Begehren die Unterschriften eher einreicht und dann die Zulassung des eigenen Begehrens allenfalls auf dem umständlichen, zeitaufwändigen und kostenintensiven Weg des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes erstritten werden kann. Um dem die Krone aufzusetzen, hat dann die Stadt Emden noch versucht, durch Nichtanerkennung richtigerweise als gültig zu bewertender Unterschriften die Erreichung des notwendigen Quorums zu vereiteln, was nur knapp gescheitert ist. Nunmehr kritisiert der Oberbürgermeister von Emden aber ausgerechnet dieses Windhundrennen, weil es zu einer falschen Fragestellung geführt habe. Hier offenbart sich ein zutiefst gestörtes Verhältnis zur intellektuellen Redlichkeit.

Schließlich hadert der Oberbürgermeister „mit der kommunalen Trennung bei der Befragung“ (so die OZ), weil die Addition der Stimmen in Emden und im Landkreis eine knappe Mehrheit für die Zentralklinik ergeben habe. Nach seiner Auffassung hätte daher möglich sein müssen, einen Entscheid durchzuführen. Das ist nicht nur wegen der auf Emden bezogenen Fragestellung grotesk: Die kommunale Zusammenarbeit ist dadurch gekennzeichnet, dass unterschiedliche Kommunen zusammenarbeiten. Über eine Zusammenarbeit muss daher jede Kommune zunächst selbst entscheiden. Das ist so selbstverständlich und banal, dass ein Vorschlag, über die Zusammenarbeit auf der übergeordneten Ebene der beteiligten Kommunen zu entscheiden, wegen der Möglichkeit einer Entscheidung gegen den Willen einer der beteiligten Kommunen mit der Gewährleistung kommunaler Selbst-(!) Verwaltung von vornherein nicht zu vereinbaren wäre. Wer anderes will, muss den Kommunen die jeweilige Zuständigkeit entziehen oder kommunale Selbstverwaltung abschaffen.

Letztlich zeigen die Äußerungen des Emder Oberbürgermeisters daher, wo dessen (persönliches) Problem liegt: Auch in der Kommunen ist der Bürger der Souverän. Das ist lästig, von Politikern aber zu akzeptieren – ob sie wollen oder nicht. Wer das nicht kann, sollte zurücktreten.

Donnerstag, 11. Mai 2017

Eine Klatsche für die Kommission – EuG stärkt Europas Bürger

Seit dem Vertrag von Lissabon sieht Art. 11 EUV ein direktdemokratisches Verfahren vor, mit dem die EU-Kommission durch die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten aufgefordert werden kann, sich mit einer bestimmten europapolitischen Frage zu befassen, zu der ein Rechtsakt der Union für erforderlich gehalten wird. Hierfür erforderlich sind eine Million Unterschriften von EU-Bürgern aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten (Art. 11 Abs. 4 EUV, Art. 28 Abs. 1 AEUV i.V.m. Art. 7 VO [EU] 211/11 v. 16.02.2011); eine hohe Hürde angesichts der eher überschaubaren Auswirkungen einer erfolgreichen Initiative. Gleichwohl versucht die Kommission, den Anwendungsbereich dieser Regelungen so restriktiv wie möglich zu handhaben; Einmischungen der Bürger in europäische Angelegenheiten sind offenbar unerwünscht. So lehnte die Kommission im Jahre 2014 die erforderliche Registrierung einer Europäischen Bürgerinitiative ab, die sich gegen die Verhandlungen über die transatlantischen Freihandelsabkommen TTIP (USA) und CETA (Kanada) wendete. Die sehr vordergründig argumentierende Begründung: Nach Art. 11 EUV könne eine Initiative nur auf Vorschläge zielen, zu denen es nach Ansicht der Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedürfe, um die Verträge umzusetzen. Die Bürgerinitiative wende sich aber gegen das Verhandlungsmandat für die Freihandelsabkommen, das der Kommission vom Rat erteilt worden war, so dass es gerade nicht um einen Rechtsakt gehe, der auf Veränderungen des Unionsrechts ziele. Desgleichen sei auch eine Initiative unzulässig, die sich gegen den Abschluss des Freihandelsabkommens wende. Kurz: Ein „kassatorisches“ Begehren gegen das Wirken der Kommission soll generell nicht möglich sein.

Hiergegen wendete sich der die Initiative tragende Bürgerausschuss (Art. 3 Abs. 2 VO [EU] 211/11 v. 16.02.2011) mit einer Anrufung des Gerichts der Europäischen Union (EuG) u.a. durch Michael Efler, einen der Initiatoren der direktdemokratischen Elemente des EU-Vertrages und des Bürgerbegehrens sowie seit kurzem für „Die Linke“ Mitglied des Berliner Abgeordnetenhauses.

Mit Urteil vom heutigen Tage hat das Gericht den angegriffenen Beschluss der Kommission für nichtig erklärt (T-754/14). Die Begründung gerät zu einer demokratietheoretischen Lehrstunde für die Kommission:

Das Gericht wendet sich zunächst gegen ein enges Verständnis des Begriffs des Rechtsakts im Sinne von Art. 11 Abs. 4 EUV, namentlich eine Beschränkung auf endgültige Rechtsakte (Rn. 35 ff.), weil die Ziele der Vorschriften über die Europäische Bürgerinitiative dem entgegenstünden: Der Grundsatz der Demokratie als einer der grundlegenden Werte der Union und das Ziel einer Verbesserung ihrer  demokratischen Funktionsweise durch Schaffung eines Rechts der Bürger auf „Beteiligung am demokratischen Leben“ machten es vielmehr erforderlich, in den Begriff des Rechtsakts auch Beschlüsse zur Aufnahme von Verhandlungen über internationale Übereinkünfte einzubeziehen, die auf eine Änderung der Rechtsordnung der Union zielten (Rn. 37). Folgerichtig wird auch der befremdliche Einwand der Kommission zurückgewiesen, die angestrebten Maßnahmen – namentlich die Nichtunterzeichnung der transatlantischen Freihandelsabkommen TTIP und CETA – seien „destruktive“ Rechtsakte, die nicht der Umsetzung der Verträge dienten. Der „Umsetzung der Verträge“ dienten vielmehr auch Rechtsakte, „die die Verhinderung des Abschlusses von TTIP und CETA zum Gegenstand haben, mit denen die Rechtsordnung der Union geändert werden soll“ (Rn. 41). Es gebe keinen Grund, Rechtsakte von einer demokratischen Debatte auszuschließen, die auf die Verhinderung einer Änderung des Unionsrechts zielten (Rn. 42).

Mit deutlichen Worten wendet sich das Gericht ferner gegen die Ansicht der Kommission, eine Zulassung der Initiative führe „zu einer nicht hinnehmbaren Einmischung in den Ablauf eines laufenden Rechtssetzungsverfahrens“: Das mit der Europäischen Bürgerinitiative verfolgte Ziel bestehe gerade darin, den Unionsbürgern verstärkte Mitwirkungsrechte einzuräumen und damit eine „demokratische Debatte“ zu ermöglichen, „ohne den Erlass des Rechtsakts abwarten zu müssen, dessen Änderung oder Aufgabe letztlich angestrebt wird“ (Rn. 45). Die geplante Bürgerinitiative, die von einer Einmischung in den Gang eines laufenden Rechtssetzungsverfahrens weit entfernt sei, sei Ausdruck der wirksamen Beteiligung der Unionsbürger am demokratischen Leben der Union und stelle daher auch das von den Verträgen gewollte institutionelle Gleichgewicht nicht in Frage (Rn. 47)

Diese teleologischen Erwägungen des Gerichts sind ebenso schlicht wie schlagend: Wenn das Instrument der Europäischen Bürgerinitiative auf stärkere Partizipation der Bürger in Angelegenheiten der Union gerichtet ist, dient ein Rechtsakt auch dann der Umsetzung der Verträge, wenn er nicht auf Veränderungen des Unionsrechts, sondern auf die Verhinderung nachteiliger Veränderungen abzielt. Desgleichen verfehlt ist eine gekünstelte Unterscheidung zwischen vorläufigen und endgültigen Rechtsakten. Dies gilt erst recht bei Angelegenheiten, die Verträge zum Gegenstand haben, weil der endgültige Rechtsakt den Vertrag in Kraft setzt und dann gar nicht mehr verhindert werden kann. 

Demgegenüber kann das (Selbst-) Verständnis der Kommission mit Blick auf Bürgerbeteiligung nur verwundern. Wer Partizipation der Bürger als „Einmischung“ begreift, hat grundlegende Charakteristika eines demokratischen Systems nicht verstanden und muss sich über eine Ablehnung der europäischen Institutionen in ihrer gegenwärtigen Form nicht wundern; das wiederum stärkt Nationalisten und Populisten.

Dienstag, 25. April 2017

Der Nachrang der Sozialhilfe, die Rechtsbindung der Verwaltung und ein gutes Gefühl

Es könnte alles so schön sein: "Lia ist sieben Jahre alt, spielt gerne Gesellschaftsspiele, fährt Kettcar, tobt auf dem Spielplatz und besucht die erste Klasse...“, so beginnt ein Artikel in der „Hannoversche Allgemeine Zeitung“ (Online entgeltpflichtig) vom 25. April über ein Kind aus Lingen, das aufgrund einer Behinderung nachmittags während der Zeit der Berufstätigkeit der Eltern einer zusätzlichen Betreuung bedarf. Aber leider: Die Verhältnisse, sie sind nicht so. Denn an den Kosten der nachträglichen Betreuung am Nachmittag werden die Eltern von der Stadt Lingen in Form eines Betreuungsbeitrags beteiligt; einen dagegen gerichteten Widerspruch hat der Landkreis Emsland zurückgewiesen. Damit zieht die (Kreis-) Verwaltung nun Unmut auf sich: Entgegen der Empfehlung des Landes, der Praxis in der Region Hannover und den Wünschen des Rates der Stadt Lingen in einer kürzlich gefassten Resolution bleibe der Landkreis hart und berufe sich – unerhört – auch noch auf das Gesetz.

Dies allerdings zu Recht: Nach § 87 Abs. 1 Satz 1 SGB XII ist die Aufbringung der Mittel für die Betreuung „in angemessenem Umfang zuzumuten“, soweit das zu berücksichtigende Einkommen die Einkommensgrenze übersteigt. Aus dieser Vorschrift resultiert eine grundsätzliche Pflicht zur Heranziehung der Leistungsempfänger bzw. ihrer Eltern, wie in der Rechtsprechung jedenfalls seit einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu der (Vorgänger-) Regelung in § 84 BSHG (Urt. v. 26.10.1989 – 5 C 30/86, Rn. 12) geklärt und auch durch die zwischenzeitlich zuständig gewordenen Sozialgerichte bestätigt worden ist. So meint das SG Fulda: „Andererseits darf nicht übersehen werden, dass das Einkommen der Kläger die Einkommensgrenze ... in nicht unerheblicher Weise überschreitet. Insbesondere dient die den Klägern gewährte Unterstützung ... auch dazu, ... eine Teilzeitbeschäftigung zu ermöglichen. Es wäre mit dem in § 87 Abs. 1 SGB XII auch zum Tragen kommenden Nachranggrundsatz der Sozialhilfe kaum vereinbar, einer einsatzpflichtigen Person die Erwirtschaftung finanzieller Vorteile zu ermöglichen, die damit verbundenen Kosten aber ganz überwiegend auf die Allgemeinheit abzuwälzen“ (Gerichtsbescheid v. 10.07.2012 – S 7 SO 51/11, Rn. 38).

Eine allgemeine Freistellung von den Mehraufwendungen aufgrund eines besonderen Betreuungsaufwands ist daher nach dem gegenwärtig geltenden Recht nicht möglich. Davon unabhängig kann man mit guten Gründen die Position einnehmen, dass diese Regelung mittlerweile unzeitgemäß ist und Eltern behinderter Kinder nicht zusätzlich und stärker als Eltern nichtbehinderter Kinder belastet werden sollen – die Mehraufwendungen also vom Steuerzahler zu tragen sind. Das aber ist eine rechtspolitische Forderung, die gerade nicht den gegenwärtigen Vorgaben des SGB XII entspricht. Solange der Gesetzgeber einer solchen Forderung nicht nachkommt, ist es den kommunalen Gebietskörperschaften unter Geltung des Grundsatzes der Gewaltenteilung jedoch nicht gestattet, gleichsam aus eigener Machtvollkommenheit eine davon abweichende Rechtspraxis zu etablieren. Auch ein aus § 87 SGB in Bezug auf den „angemessenen Umfang“ des Mitteleinsatzes resultierendes Ermessen ermöglicht nicht, die Heranziehung stets als unangemessen zu qualifizieren, zumal der Gesetzgeber bei Fällen schwerster Behinderungen einen Einsatz von maximal 40 Prozent des Einkommensüberhangs immer noch als grundsätzlich zulässig ansieht (vgl. § 87 Abs. 1 Satz 3 SGB XII).

Umso bemerkenswerter ist, dass das Land Niedersachsen in Übereinstimmung mit der Landesbeauftragten für Menschen mit Behinderung die Praxis der Region Hannover preist, Eltern grundsätzlich nicht zu den (zusätzlichen) Kosten der Betreuung behinderter Kinder heranzuziehen. Von Landesbehörden und -bediensteten wäre indes zu erwarten, dass sie die Rechtsgebundenheit der Verwaltung im gewaltenteiligen Staat respektieren und nicht im Interesse eines gewünschten Ergebnisses zu seiner Missachtung auffordern. Auch wenn man eine gesetzgeberische Entscheidung für falsch hält, ist es nicht angängig, dass sich eine gesetzesgebundene Verwaltung hierüber einfach hinwegsetzt. Erst recht kann dies von der Verwaltung nicht ernsthaft verlangt werden.

Nachtrag: Abwegig ist daher auch die nunmehr von den Grünen in polemischer Form erhobene Forderung, der Landkreis solle seine Entscheidung korrigieren. Sinnvoll wäre es, wenn Abgeordnete sich ein Minimum an Sachkenntnis aneignen würden, bevor populistische Forderungen erheben werden. Im Übrigen hätten die in mehreren Bundesländern (mit-) regierenden Grünen die Möglichkeit gehabt, im Rahmen der Beratungen über das Bundesteilhabegesetz auf eine Änderung der gesetzlichen Regelungen hinzuwirken. Das dies der Fall gewesen wäre, ist nicht überliefert.

Donnerstag, 6. April 2017

Die Justiz - im 21. Jahrhundert noch nicht so ganz angekommen

So ganz scheint die deutsche Justiz noch nicht im 21. Jahrhundert angekommen zu sein. Mit den heutigen technischen Möglichkeiten kommt man jedenfalls noch nicht überall klar. Zwei Beispiele:

Einem Landgericht wird per beA/EGVP ein Schriftsatz übermittelt. Dem Schriftsatz waren Anlagen in Form von pdf-Dateien beigefügt, deren Dateinamen der Anlagennummerierung entsprachen. Gleichwohl hat das Gericht nur den Schriftsatz, nicht auch die Anlagen an den Prozessbevollmächtigten der Beklagten weitergeleitet. Dieser rügt zu Recht das Fehlen der Anlagen. Daraufhin ergeht eine Aufforderung des Gerichts, ein Schriftsatzdoppel für den Gegner einzureichen. Da darf man sich nicht lange bitten lassen: Um die Sache zu beschleunigen, wurden die pdf-Dateien ein zweites Mal übermittelt. Vielleicht sollte man die pdf-Dateien das nächste Mal gleich doppelt anhängen?

Ein  Verwaltungsgericht übersendet per beA/EGVP die falsche Fassung eines Beschlusses als pdf-Datei; es fehlen die Gründe. Auf einen entsprechenden Hinweis ergeht eine Verfügung, mit der gebeten wird, den Beschluss zurückzuschicken; anschließend werde die richtige Fassung übermittelt. Die Antwort auf die Frage, ob das Gericht einen Ausdruck des fehlerhaften Beschlusses wünscht oder das pdf-file zurückhaben möchte, steht bislang aus.

Freitag, 24. März 2017

"Demokratie in Bewegung" oder "Scheitern vor dem Start?"

Im Internet sammelt eine neue Partei Unterschriften. Eine Organisation namens „Demokratie in Bewegung“ verspricht auf der Internetseite „bewegung.jetzt“: Wenn 100.000 Unterschriften für eine entsprechende Petition auf der Plattform „change.org“ zusammen kommen, trete man zur Bundestagswahl an.

Inhaltliche Positionierungen dieser Bewegung lassen sich jenseits wohlklingender Leerformeln rund um Substantive wie „Transparenz“ und Beteiligung“ bislang indes kaum feststellen. Offenbar wird hier nach dem Prinzip gehandelt: Erst mal anfangen und später weitersehen. Allerdings wird auf der Facebook-Seite der Organisation prominent ein Interview mit der Hamburger Bürgerschaftsabgeordneten der Linkspartei Inge Hannemann verlinkt, nach deren Auffassung es mindestens gegen die Menschenwürde und damit auch Art. 1 Abs. 1 GG verstößt, wenn der Staat an Personen, deren Lebensunterhalt er finanziert, die Erwartung richtet, dass diese sich auch selbst um dessen Sicherung bemühen. Weiter müssen alle Mitglieder einen Ethikkodex“ unterschreiben. Es bleibt abzuwarten, ob die bislang unbekannte Führung der potenziellen Partei im Falle von Verstößen eine öffentliche Selbstkritik nach rotchinesischem Vorbild anordnen wird.

Schon jetzt geplant ist ferner eine Begrenzung von (in weiter Ferne liegenden) Mandaten in Parlamenten auf zwei Wahlperioden. Offenbar soll qua Satzung verhindert werden, dass die Mitglieder in einer demokratischen Abstimmung auf den Gedanken kommen, bewährtem Personal weiter ihr Vertrauen zu schenken. Denkbar sind indes auch andere Motive. Möglicherweise haben die wohl zu einem großen Teil aus der NGO-Szene stammenden Gründer/innen auch erkannt, dass es nicht nur interessanter, sondern auch lukrativer ist, politische Prozesse nicht nur von außen qua Petition und Demonstration zu begleiten, sondern selbst aktiv zu gestalten. Und sicher ist es nur Zufall, dass die Höchstzahl der Wahlperioden mit dem Beginn eines Anspruchs auf spätere Altersbezüge korreliert.

Dessen ungeachtet birgt eine Begrenzung von Wahlperioden auch verfassungsrechtliche Risiken, die sich nicht einmal aus der (im Übrigen verfehlten) Annahme etwa des niedersächsischen Staatsgerichtshofs (Urt. v. 05.06.1985 - StGH 3/84) ergeben, die seinerzeit von den „Grünen“ praktizierte „Rotation“ von Abgeordneten zur Mitte einer Wahlperiode sei unzulässig. Da nämlich die Wahlrechtsgrundsätze auch für die Wahlvorbereitung durch politische Parteien gelten, versteht sich die Zulässigkeit eines solchen Ausschlusses von der Wählbarkeit durchaus nicht von selbst; an die Diskussion um die Reservierung von Listenplätzen für Frauen sei erinnert.

Davon unabhängig bleibt die Sinnhaftigkeit einer weiteren Partei, die grün-piratige Transparenzgelübde mit Positionierungen der Linkspartei verbindet, einstweilen noch im Dunklen. Ebenso rätselhaft ist, warum die Parteigründung von dem Erreichen von 100.000 positiven Voten abhängig gemacht wird, denn dies ist eine völlig gegriffene Zahl: Für den Start einer neuen Partei werden nicht so viele Personen benötigt, wie Grüne und FDP (ungefähr) zusammen an Mitgliedern haben, zum Erreichen der 5-Prozent-Hürde bei der Bundestagswahl wäre hingegen eine deutlich siebenstellige Stimmenzahl erforderlich.

Bislang sind die Initiatoren von dem selbst gesteckten Ziel auch noch weit entfernt. Zwar sind nach mehreren Wochen mittlerweile rund 53.000 Unterschriften erreicht. Indes kommen gegenwärtig nur wenige Hundert pro Tag hinzu, so dass eine Extrapolation dieser Zahlen das Erreichen des selbst gesteckten Ziels ungefähr zum Zeitpunkt der Bundestagswahl erwarten lässt. Das macht eine Wahlteilnahme schwierig.




Freitag, 24. Februar 2017

Strafnorm aufgehoben – Freispruch nach 11 Jahren

Es gibt Ereignisse, die sind so singulär, dass man sich fragt, ob es sie überhaupt schon gegeben hat. Dazu gehört die jetzt erfolgte Beendigung eines acht Jahre währenden Strafverfahrens mit einem Freispruch, der auf einem Fortfall der Strafbarkeit beruht.

Zum Hintergrund: Im Jahre 2009 wurde im Anschluss an einen verwaltungsrechtlichen Vorgang aus dem Jahre 2006 ausnahmsweise wegen eines daran anknüpfenden Strafvorwurfs eine Strafverteidigung übernommen. Der Tatvorwurf lautete auf einen Verstoß gegen die Chemikalien-Verbots-Verordnung. 2011 wurde die Angelegenheit erstinstanzlich vor einem norddeutschen Amtsgericht mit zahlreichen Zeugen und Sachverständigen in insgesamt rund einem Dutzend Terminen verhandelt. 2012 folgte ein Berufungsverfahren, erneut mit zahlreichen Zeugen und Sachverständigen, das mit einem teilweisen Freispruch und einer teilweisen Verurteilung endete. Auf die Revision der Staatsanwaltschaft und des Angeklagten kam es 2013 nach Anhörung von Sachverständigen durch das OLG zur Aufhebung und Rückverweisung, an die 2014 eine Wiederholung der Berufungsverhandlung anschloss. Auf die Revision diesmal nur des Angeklagten ist auch das zweite Berufungsurteil Ende 2014 aufgehoben und die Sache erneut zurückverwiesen worden.

Im Rahmen der bislang insgesamt fünf Durchgänge war der Tatvorwurf bereits auf einen Vorgang von untergeordneter Bedeutung zusammengeschmolzen. Umgekehrt hatten sich die Rechtsfragen eher vergrößert. So war im Verfahren die Verfassungsmäßigkeit der Verweisungen in der Strafnorm (§ 27 ChemG) auf eine Rechtsverordnung, die ihrerseits EU-Recht in Bezug nimmt, thematisiert worden, ohne dass die Gerichte dem besondere Aufmerksamkeit geschenkt hätten; insoweit wären etwaige Konsequenzen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Rindfleischetikettierungsgesetz vom 3. November 2016 (2 BvL 1/15) im dritten Berufungsdurchgang zu thematisieren gewesen; daneben stand eine komplexe Irrtumsproblematik im Raum.

Anfang Februar 2017, 11 Jahre nach der angeblichen Tathandlung, kam es zu der erneuten Berufungsverhandlung. Am 27. Januar 2017 ist jedoch eine Neufassung der Chemikalien-Verbots-Verordnung vom 20. Januar 2017 (BGBl. I S. 94) in Kraft getreten. Anders als das bisherige Recht beschränkt sich die Neufassung im Wesentlichen auf einen (deklaratorischen) Verweis auf das EU-Recht; es werden nur noch wenige eigenständige Tatbestände in der Anlage 1 zur Chemikalien-Verbots-Verordnung aufgeführt, die hier nicht einschlägig sind.

Damit war die Strafbarkeit entfallen, denn der in Rede stehende Vorgang wird vom EU-Recht nicht erfasst; die bisherige Strafbarkeit beruhte auf einer über das EU-Recht hinausgehenden (und völlig überzogenen) Sanktionierung bestimmter Verhaltensweisen durch die vorangegangene Chemikalien-Verbots-Verordnung, die 2002 durch die rot-grüne Bundesregierung eingeführt worden war. Der Fortfall der Strafbarkeit für die Zukunft ist auch für die Vergangenheit beachtlich (§ 2 Abs. 3 StGB).

Nachdem Gericht und Staatsanwaltschaft auf die veränderte Rechtslage aufmerksam gemacht worden waren, war das Verfahren daher schnell zu Ende. Auf weitere Erörterungen und Beweisaufnahmen konnte verzichtet werden; Staatsanwaltschaft und Verteidigung beantragten übereinstimmend Freispruch, der antragsgemäß erfolgte. Die Entscheidung ist rechtskräftig.

Ein nicht alltägliches Ende eines überlangen Verfahrens.

Donnerstag, 2. Februar 2017

Der AfD-Kandidat und sein Wohnsitz

Auch in den Ländern muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Voraussetzung des aktiven und passiven Wahlrechts ist danach zunächst die deutsche Staatsangehörigkeit. Um auf dieser Grundlage eine möglichst überschneidungsfreie Zuordnung des Wahlrechts in den Ländern zu ermöglichen, wird die Berechtigung zur Teilnahme an Landtagswahlen üblicherweise mit dem Wohnsitz verknüpft. Auch in Nordrhein-Westfalen hängen daher Wahlberechtigung und Wählbarkeit von der „Wohnung“ ab, dabei kommt es bei mehreren Wohnungen auf die „Hauptwohnung“ ab (§§1, 4 Abs. 1 LWahlG NW). Es liegt nahe, hierin eine Verweisung auf die Hauptwohnung im Sinne der Vorschriften des Melderechts zu sehen; die Zulässigkeit einer dynamischen Verweisung auf Bundesrecht zur Feststellung des aktiven und passiven Wahlrechts sei dabei hier nicht thematisiert.
Diese Rechtslage führt in einem aktuellen Fall aus Nordrhein-Westfalen allerdings zu überraschenden Komplikationen, nachdem der Landesvorsitzende der AfD, der zugleich Kandidat für die Landtagwahl im Mai ist, die Ehe mit einer sächsischen Landtagsabgeordneten geschlossen hat. So ist kürzlich in einer Sendung des ZDF unter Berufung auf (hier nicht im Detail bekannte) Ausführungen des Speyerer Staatsrechtslehrers J. Wieland die These vertreten worden, dass Verheiratete nur einen Wohnsitz haben dürfen; diese These wurde inzwischen auch in anderen Medien aufgegriffen. Indes – man mag es bedauern oder nicht – eine Rechtspflicht von Ehegatten zur Begründung eines gemeinsamen Wohnsitzes ist dem geltenden Recht völlig unbekannt. Wahlrechtlich allein maßgeblich ist vielmehr der Lebensmittelpunkt des Bewerbers. Dies sei nachfolgend erläutert (für Eilige findet sich eine Zusammenfassung am Ende).
I.       Die Vorgaben des Melderechts
Stellt sich die Frage nach der Hauptwohnung von verheirateten Personen oder Lebenspartnern, so richtet sich der Blick auf § 22 BMG. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber den schon zuvor geltenden, „durch ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hinreichend bestätigten und in der Praxis allgemein bewährten objektiven Hauptwohnungsbegriff“ i.S.v. § 12 Absatz 2 MRRG in das Bundesmeldegesetz übernehmen wollen (BT-Drs. 17/7746, S. 39), weshalb die im BMG getroffenen Regelungen den zuvor geltenden Vorschriften sachlich entsprechen.
Hinsichtlich der Hauptwohnung von Ehegatten / Lebenspartnern findet sich eine gestufte Regelung, der zufolge bei nicht dauernd getrennt lebenden Personen grundsätzlich „die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie oder der Lebenspartner“ die Hauptwohnung ist. Soweit diese Vorschrift reicht, haben mithin beide Personen dieselbe Hauptwohnung. Weiter bestimmt § 22 Abs. 3 BMG mit Blick auf Ehegatten / Lebenspartner, dass in Zweifelsfällen die vorwiegend benutzte Wohnung dort ist, wo der „Schwerpunkt der Lebensbeziehungen“ einer Person liegt. Diese Zweifelsregelung nimmt die Anknüpfung an die vorwiegend benutzte Wohnung wieder auf, bezieht diese Merkmal aber nur noch auf die betroffene Person. Soweit (auch) nach dieser Regelung eine Zuordnung der Hauptwohnung nicht möglich ist, soll es auf die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners ankommen (§ 22 Abs. 4 i.V.m. § 21 Abs. 3 BMG).
Der Wortlaut von § 22 Abs. 1 BMG legt nahe, dass die Hauptwohnung einer verheirateten Person auch dann die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie ist, wenn der / die Betroffene diese Wohnung gerade nicht selbst vorwiegend nutzt. Geht man hiervon aus, so können sich die Zweifelsfälle nur noch auf Sachverhalte beziehen, in denen unklar ist, welche Wohnung von der Familie überwiegend genutzt wird, da anderenfalls die Hauptwohnung aller Familienmitglieder bereits zweifelsfrei feststeht. Dieses Ergebnis entspricht der einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. So hat das Bundesverwaltungsgericht eine Wohnung als gemeinsame Hauptwohnung eines kinderlosen Ehepaares im Sinne des früheren § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG angesehen, in der die Ehegatten den überwiegenden Teil ihrer gemeinsamen Zeit verbrachten, obwohl sich einer der beiden Ehegatten die überwiegende Zeit allein in einer anderen Wohnung aufhielt (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.1999, 1 C 25/98, Rn. 8). Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts habe der Gesetzgeber eine typisierende Regelung geschaffen, die daran anknüpfe, dass bei verheirateten Personen die gemeinsam genutzte Wohnung regelmäßig den Lebensmittelpunkt bilde, selbst wenn sich eine verheiratete Person etwa aus beruflichen Gründen an Werktagen anderswo aufhalte (a.a.O., Rn. 8). Dabei liege in der Eigenart typisierender Regelungen, dass Besonderheiten des Einzelfalls grundsätzlich unbeachtlich seien (a.a.O., Rn. 13). Zugleich wird allerdings angedeutet, dass etwa dann anders zu entscheiden sei, „wenn kinderlose, nicht dauernd getrennt lebende Ehegatten z.B. aus beruflichen Gründen je eine Wohnung unterhalten, die sie vorwiegend benutzen, und wenn es keinen „gemeinsamen Schwerpunkt der Lebensverhältnisse“ gebe (a.a.O.). In einer solchen Konstellation dürfte daher ein „Zweifelsfall“ i.S.v. § 22 Abs. 3 BMG vorliegen, in dem nach Maßgabe des „Schwerpunkts der Lebensbeziehungen“ einer Person über die Hauptwohnung zu entscheiden ist.
Ein derartiger Zweifelsfall i.S.v. § 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG / § 22 Abs. 3 BMG soll darüber hinaus dann gegeben sein, wenn sich nicht hinreichend sicher bestimmen lässt, „welche von mehreren Wohnungen vorwiegend benutzt wird“ (BVerwG, Urt. v. 20.03.2002, 6 C 12/01 Rn. 21). Sofern sich hingegen eine „vorwiegend gemeinsam benutzte Wohnung“ von Ehegatten (Lebenspartner) bzw. der Familie feststellen lässt, die dann die Hauptwohnung bildet (a.a.O., Rn. 20), sei unerheblich, wo sich der der individuelle Schwerpunkt der Lebensbeziehungen eines Beteiligten befinde (a.a.O., Rn. 21). Insoweit soll es allein auf eine quantitative Betrachtung ankommen, die an die Aufenthaltszeiten anknüpft (a.a.O., Rn. 22). Eine solche Regelung sei von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers gedeckt, weil die hauptsächlich benutzte Familienwohnung typischerweise auch der gemeinsame Lebensmittelpunkt der Ehegatten sei. Die Nichtberücksichtigung seltener und atypischer Fallgestaltungen entspreche zudem dem Erfordernis einer einfach und zügig vollziehbaren Regelung massenhaft anfallender Vorgänge und sei für den Betroffenen nicht mit unzumutbar harten Nachteilen verbunden (a.a.O., Rn. 24).
Aus der vorstehend skizzierten Rechtsprechung ergeben sich damit zwei Folgerungen: Zum einen liegt es in der Konsequenz einer typisierenden Regelung, dass einer Person melderechtlich ein Hauptwohnsitz zugewiesen wird, selbst wenn sich der Mittelpunkt seiner Lebensbeziehungen an einem anderen Ort befindet, sofern es sich um die quantitativ überwiegend von der Familie des Betroffenen genutzte Wohnung handelt. Gleichwohl bleibt es auch mit Blick auf Ehegatten / Lebenspartner dabei, dass das Melderecht an tatsächliche Gegebenheiten – die Familienwohnung – anknüpft, aus denen melderechtliche Konsequenzen gezogen werden. Entgegen dem in den Medien vermittelten Eindruck existiert hingegen keine Rechtspflicht zu einer gemeinsamen Hauptwohnung von Ehegatten und Lebenspartnern. Sofern sich eine überwiegend gemeinsam genutzte Wohnung der Ehegatten (Lebenspartner) bzw. der Familie nicht feststellen lässt, bleibt es vielmehr dabei, dass der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen einer Person maßgeblich ist.
Diesen Vorgaben entspricht im Ergebnis auch die Ver­wal­tungs­vor­schrift zum BMG (BR-Drucks. 341/15 v. 12.08.15), wo zu § 22 BMG u.a. ausgeführt wird:
„22.1.2 Fehlende gemeinsame Wohnung von Ehegatten oder Lebenspartnern 
Unterhalten Ehegatten oder Lebenspartner je eine eigene Wohnung, von denen keine vorwiegend gemeinsam benutzt wird und haben sie auch keinen gemeinsamen Schwerpunkt der Lebensbeziehungen, ist § 22 Absatz 1, 3 und 4 BMG nicht einschlägig. In diesem Fall ist für jeden Ehegatten oder Lebenspartner eine alleinige Wohnung im Melderegister einzutragen“.
Es mag an dieser Stelle dahingestellt bleiben, ob § 22 Abs. 3 und 4 BMG in einem solchen Fall (ebenfalls) nicht einschlägig sind oder die Eintragung jeweils einer eigenen Wohnung gerade aus diesen Regelungen folgt. Für den hier diskutierten Fall ist jedenfalls festzustellen, dass aus der Perspektive des Melderechts die Ehegatten unabhängig von individuellen Lebensverhältnissen eine gemeinsame Hauptwohnung haben, wenn eine gemeinsam benutzte Wohnung der Familie – nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Einschluss angeheirateter Kinder – vorhanden ist. In diesem Falle wäre der Ort dieser Wohnung melderechtlich zugleich die (gemeinsame) Hauptwohnung der Ehegatten.
II.      Die Implikationen des Wahlrechts
Das Bundesverwaltungsgericht hält – wie gezeigt – die typisierende Anknüpfung an die Familienwohnung deshalb für sachgerecht, weil sie typischerweise der Lebenswirklichkeit entspricht, der Verwaltung unproblematisch zu handhabende Kriterien für massenhaft anfallende Vorgänge an die Hand gibt und atypische Fälle für die Betroffenen normalerweise ohne gravierende Folgen bleiben, da die Freiheit ehelicher Lebensgestaltung unberührt bleibe. Das mag im Allgemeinen auch zutreffen. Mit Blick auf das Wahlrecht muss der Ansatz der Verwaltungsgerichte indes nahezu zwangsläufig zu Komplikationen führen, da die Verknüpfung des Wahlrechts mit dem melderechtlichen Hauptwohnsitz bei (Kommunal- und) Landtagswahlen letztlich der Definition des „Wahlvolks“ dient: Da es, abgesehen von Bayern, eine „Staatsangehörigkeit“ in Bezug auf die Länder nicht gibt, musste der Gesetzgeber einen anderen Anknüpfungspunkt für das (aktive und) passive Wahlrecht finden. Dabei wird durch das Kriterium des (Haupt-) Wohnsitzes oder gewöhnlichen Aufenthalts grundsätzlich gewährleistet, dass jede/r Bürger/in zu einem Landtag wahlberechtigt ist, doppelte Wahlberechtigungen aber vermieden werden. Dem Erfordernis kommt damit „im Wesentlichen die Funktion zu, die Wahlvölker der verschiedenen Bundesländer voneinander abzugrenzen, da diese Funktion … nicht … durch eine ‚Landes-Staatsangehörigkeit‘ erfüllt wird, auf der anderen Seite ein Wahlrecht aller Deutschen in jedem Bundesland natürlich ausgeschlossen ist“ (W. Löwer in Löwer / Tettinger, Kommentar zur Verfassung NW, 2002, Art. 31 Rn. 20). Wenn aber bei verheirateten Personen der melderechtliche Hauptwohnsitz vom Lebensmittelpunkt aufgrund einer typisierenden Betrachtung abgekoppelt wird, ergibt sich die doppelte Konsequenz, dass Personen ohne Verbundenheit zum Wahlgebiet wahlberechtigt sein können, während Personen, bei denen der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen im Wahlgebiet liegt, weder wählen noch gewählt werden können, worin eine Vorenthaltung der zentralen Rechte des status activus liegt.
Den Weg zur Bewältigung dieser Problematik hat indes das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls gewiesen: So wird in der erwähnten Entscheidung vom 4. Mai 1999 festgestellt, dass „etwaige Unzuträglichkeiten, die sich aus der Anknüpfung anderer Rechtsvorschriften an die Hauptwohnung ergeben, bei der Ausgestaltung und Auslegung dieser Rechtsvorschriften zu bewältigen sind“ (a.a.O., Rn. 14; sachl. übereinstimmend Urt. v. 20.03.2002 a.a.O., Rn. 24). Diese Wendung zielt erkennbar auf Fallgestaltungen, in denen sich die Abkopplung der Hauptwohnung vom Lebensmittelpunkt auf das Wahlrecht auswirkt. Die für derartige Fälle aus verfassungsrechtlichen Gründen zu gebende Antwort lautet, dass sich wahlrechtlich der tatsächliche Lebensmittelpunkt gegenüber einer typisierenden Anknüpfung an die Familienwohnung durchsetzt. Namentlich der Thüringer Verfassungsgerichtshof hat schon 1997 im Falle eines von Nordrhein-Westfalen nach Thüringen gewechselten Politikers, dessen Familie in Nordrhein-Westfalen verblieben war, der Übernahme des Begriffs der Hauptwohnung i.S.v. § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG (jetzt § 22 Abs. 1 BMG) eine Absage erteilt: Zwar habe sich der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts am Melderecht orientieren dürfen, weil das Melderecht mit der grundsätzlichen Anknüpfung an einen dauernden Aufenthaltswillen, der „durch eine Wohnungnahme kundbar“ gemacht werde, ein typisches Merkmal lokaler persönlicher Bindung zum Regelungskriterium mache. Indem das Melderecht in Verfolgung seiner spezifischen Regelungszwecke im Fall des verheirateten, in einer Familie lebenden Bürgers dessen Hauptwohnung zwingend an die Familienwohnung anknüpfe, ignoriere das Melderecht aber im Einzelfall vorhandene und äußerlich zum Ausdruck gebrachte Beziehungen eines Wahlbewerbers zum Wahlbezirk. Damit entferne sich das Melderecht von zentralen Grundsätzen des Wahlrechts (Urt v. 12.06.1997, VerfGH 13/95, Rn. 60). Weiter wird unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Bremischen Wahlprüfungsgerichts zweiter Instanz vom 17. Dezember 1993 (St 1/93) sowie des Bremischen Staatsgerichtshofes vom 28. Februar 1994 (St 2/93) festgestellt, dass in Fällen, in denen der von der Stammwohnung entfernte Aufenthaltsort als weiterer, gewissermaßen öffentlicher Lebensmittelpunkt gestaltbar und im konkreten Fall gestaltet worden sei, nicht als Wohnung im wahlrechtlichen Sinn ignoriert werden könne (a.a.O., Rn. 66). Auch führe die uneingeschränkte Übernahme des melderechtlichen Hauptwohnungsbegriffs aus § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG in das Wahlrecht zu einer nicht durch einleuchtende Sachgründe gerechtfertigten Benachteiligung von Ehegatten gegenüber Unverheirateten wie auch von Bürgern mit Kindern gegenüber Kinderlosen (a.a.O., Rn.73 ff.). Erforderlich sei daher eine verfassungskonforme Auslegung des Wahlrechts dergestalt, dass von einem Zweifelsfall im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG (jetzt § 22 Abs. 3 BMG) auszugehen sei, wenn ein Bürger geltend mache, an einem anderen Ort als dem der Familienwohnung seinen Lebensmittelpunkt zu haben (a.a.O., Rn. 86).
Wie nicht anders zu erwarten, hat diese Entscheidung nicht nur Zustimmung gefunden (abl. etwa W. Schreiber, NJW 1998, 492 ff., tendenziell zust. hingegen Th. Würtenberger / U. Seehorst, ThürVBl. 1998, 49 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat indes in einer Entscheidung zum nordrhein-westfälischen Kommunalwahlrecht aus dem Jahre 2009 erkennen lassen, dass es die Ausführungen des Thüringer Verfassungsgerichtshofs für beachtlich hält. Unbeschadet der Unzulässigkeit der konkreten Verfassungsbeschwerde wird den Fachgerichten aufgegeben, sich in noch zu treffenden Entscheidungen mit den dort formulierten Grundsätzen auseinanderzusetzen (B. v. 09.03.2009, 2 BvR 120/09, Rn. 18).
Korrigiert man daher mit Blick auf verfassungsrechtliche Vorgaben die typisierende Anknüpfung an den Familienwohnsitz bei Abweichungen vom tatsächlichen Lebensmittelpunkt dahingehend, dass der tatsächliche Schwerpunkt der Lebensbeziehungen maßgeblich ist, so hat dies letztlich die Konsequenz, dass sich wahlrechtlich im Ergebnis stets die tatsächlichen Gegebenheiten durchsetzen. Eine Verpflichtung von Ehegatten / Lebenspartnern, einen gemeinsamen Hauptwohnsitz zu haben, existiert daher nach Maßgabe der geschilderten Rechtsprechung weder wahl- noch melderechtlich. Auch können Ehegatten / Lebenspartner in unterschiedlichen Ländern aktiv und passiv wahlberechtigt sein, wenn sie unterschiedliche Lebensmittelpunkte aufweisen. Insoweit maßgeblich bleiben die tatsächlichen Verhältnisse. Ergeben sich Zweifel an der Wählbarkeit, so ist dem von der Wahlleitung im Rahmen des Möglichen nachzugehen.
III.      Zusammenfassung
1. Aus der Perspektive des Melderechts haben Ehegatten / Lebenspartner unabhängig von individuellen Lebensverhältnissen eine gemeinsame Hauptwohnung, wenn eine gemeinsam benutzte Wohnung der Familie vorhanden ist. In diesem Falle ist der Ort dieser Wohnung melderechtlich zugleich die (gemeinsame) Hauptwohnung der Ehegatten. Sofern sich eine überwiegend gemeinsam genutzte Wohnung der Ehegatten (Lebenspartner) bzw. der Familie nicht feststellen lässt, bleibt es hingegen dabei, dass der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen einer Person maßgeblich ist.
2. Entgegen einem in den Medien vermittelten Eindruck existiert hingegen keine Rechtspflicht zu einer gemeinsamen Hauptwohnung von Ehegatten und Lebenspartnern.
3. Wahlrechtlich ist der Ort der Ehe- bzw. Familienwohnung aus verfassungsrechtlichen Gründen dann irrelevant, wenn ein davon abweichender Lebensmittelpunkt eines Beteiligten existiert. In diesem Falle können Ehegatten / Lebenspartner in unterschiedlichen Ländern aktiv und passiv wahlberechtigt sein, wenn sie unterschiedliche Lebensmittelpunkte aufweisen. Dafür allein maßgeblich sind die tatsächlichen Verhältnisse.