Donnerstag, 2. Februar 2017

Der AfD-Kandidat und sein Wohnsitz

Auch in den Ländern muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Voraussetzung des aktiven und passiven Wahlrechts ist danach zunächst die deutsche Staatsangehörigkeit. Um auf dieser Grundlage eine möglichst überschneidungsfreie Zuordnung des Wahlrechts in den Ländern zu ermöglichen, wird die Berechtigung zur Teilnahme an Landtagswahlen üblicherweise mit dem Wohnsitz verknüpft. Auch in Nordrhein-Westfalen hängen daher Wahlberechtigung und Wählbarkeit von der „Wohnung“ ab, dabei kommt es bei mehreren Wohnungen auf die „Hauptwohnung“ ab (§§1, 4 Abs. 1 LWahlG NW). Es liegt nahe, hierin eine Verweisung auf die Hauptwohnung im Sinne der Vorschriften des Melderechts zu sehen; die Zulässigkeit einer dynamischen Verweisung auf Bundesrecht zur Feststellung des aktiven und passiven Wahlrechts sei dabei hier nicht thematisiert.
Diese Rechtslage führt in einem aktuellen Fall aus Nordrhein-Westfalen allerdings zu überraschenden Komplikationen, nachdem der Landesvorsitzende der AfD, der zugleich Kandidat für die Landtagwahl im Mai ist, die Ehe mit einer sächsischen Landtagsabgeordneten geschlossen hat. So ist kürzlich in einer Sendung des ZDF unter Berufung auf (hier nicht im Detail bekannte) Ausführungen des Speyerer Staatsrechtslehrers J. Wieland die These vertreten worden, dass Verheiratete nur einen Wohnsitz haben dürfen; diese These wurde inzwischen auch in anderen Medien aufgegriffen. Indes – man mag es bedauern oder nicht – eine Rechtspflicht von Ehegatten zur Begründung eines gemeinsamen Wohnsitzes ist dem geltenden Recht völlig unbekannt. Wahlrechtlich allein maßgeblich ist vielmehr der Lebensmittelpunkt des Bewerbers. Dies sei nachfolgend erläutert (für Eilige findet sich eine Zusammenfassung am Ende).
I.       Die Vorgaben des Melderechts
Stellt sich die Frage nach der Hauptwohnung von verheirateten Personen oder Lebenspartnern, so richtet sich der Blick auf § 22 BMG. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber den schon zuvor geltenden, „durch ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hinreichend bestätigten und in der Praxis allgemein bewährten objektiven Hauptwohnungsbegriff“ i.S.v. § 12 Absatz 2 MRRG in das Bundesmeldegesetz übernehmen wollen (BT-Drs. 17/7746, S. 39), weshalb die im BMG getroffenen Regelungen den zuvor geltenden Vorschriften sachlich entsprechen.
Hinsichtlich der Hauptwohnung von Ehegatten / Lebenspartnern findet sich eine gestufte Regelung, der zufolge bei nicht dauernd getrennt lebenden Personen grundsätzlich „die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie oder der Lebenspartner“ die Hauptwohnung ist. Soweit diese Vorschrift reicht, haben mithin beide Personen dieselbe Hauptwohnung. Weiter bestimmt § 22 Abs. 3 BMG mit Blick auf Ehegatten / Lebenspartner, dass in Zweifelsfällen die vorwiegend benutzte Wohnung dort ist, wo der „Schwerpunkt der Lebensbeziehungen“ einer Person liegt. Diese Zweifelsregelung nimmt die Anknüpfung an die vorwiegend benutzte Wohnung wieder auf, bezieht diese Merkmal aber nur noch auf die betroffene Person. Soweit (auch) nach dieser Regelung eine Zuordnung der Hauptwohnung nicht möglich ist, soll es auf die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners ankommen (§ 22 Abs. 4 i.V.m. § 21 Abs. 3 BMG).
Der Wortlaut von § 22 Abs. 1 BMG legt nahe, dass die Hauptwohnung einer verheirateten Person auch dann die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie ist, wenn der / die Betroffene diese Wohnung gerade nicht selbst vorwiegend nutzt. Geht man hiervon aus, so können sich die Zweifelsfälle nur noch auf Sachverhalte beziehen, in denen unklar ist, welche Wohnung von der Familie überwiegend genutzt wird, da anderenfalls die Hauptwohnung aller Familienmitglieder bereits zweifelsfrei feststeht. Dieses Ergebnis entspricht der einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. So hat das Bundesverwaltungsgericht eine Wohnung als gemeinsame Hauptwohnung eines kinderlosen Ehepaares im Sinne des früheren § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG angesehen, in der die Ehegatten den überwiegenden Teil ihrer gemeinsamen Zeit verbrachten, obwohl sich einer der beiden Ehegatten die überwiegende Zeit allein in einer anderen Wohnung aufhielt (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.1999, 1 C 25/98, Rn. 8). Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts habe der Gesetzgeber eine typisierende Regelung geschaffen, die daran anknüpfe, dass bei verheirateten Personen die gemeinsam genutzte Wohnung regelmäßig den Lebensmittelpunkt bilde, selbst wenn sich eine verheiratete Person etwa aus beruflichen Gründen an Werktagen anderswo aufhalte (a.a.O., Rn. 8). Dabei liege in der Eigenart typisierender Regelungen, dass Besonderheiten des Einzelfalls grundsätzlich unbeachtlich seien (a.a.O., Rn. 13). Zugleich wird allerdings angedeutet, dass etwa dann anders zu entscheiden sei, „wenn kinderlose, nicht dauernd getrennt lebende Ehegatten z.B. aus beruflichen Gründen je eine Wohnung unterhalten, die sie vorwiegend benutzen, und wenn es keinen „gemeinsamen Schwerpunkt der Lebensverhältnisse“ gebe (a.a.O.). In einer solchen Konstellation dürfte daher ein „Zweifelsfall“ i.S.v. § 22 Abs. 3 BMG vorliegen, in dem nach Maßgabe des „Schwerpunkts der Lebensbeziehungen“ einer Person über die Hauptwohnung zu entscheiden ist.
Ein derartiger Zweifelsfall i.S.v. § 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG / § 22 Abs. 3 BMG soll darüber hinaus dann gegeben sein, wenn sich nicht hinreichend sicher bestimmen lässt, „welche von mehreren Wohnungen vorwiegend benutzt wird“ (BVerwG, Urt. v. 20.03.2002, 6 C 12/01 Rn. 21). Sofern sich hingegen eine „vorwiegend gemeinsam benutzte Wohnung“ von Ehegatten (Lebenspartner) bzw. der Familie feststellen lässt, die dann die Hauptwohnung bildet (a.a.O., Rn. 20), sei unerheblich, wo sich der der individuelle Schwerpunkt der Lebensbeziehungen eines Beteiligten befinde (a.a.O., Rn. 21). Insoweit soll es allein auf eine quantitative Betrachtung ankommen, die an die Aufenthaltszeiten anknüpft (a.a.O., Rn. 22). Eine solche Regelung sei von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers gedeckt, weil die hauptsächlich benutzte Familienwohnung typischerweise auch der gemeinsame Lebensmittelpunkt der Ehegatten sei. Die Nichtberücksichtigung seltener und atypischer Fallgestaltungen entspreche zudem dem Erfordernis einer einfach und zügig vollziehbaren Regelung massenhaft anfallender Vorgänge und sei für den Betroffenen nicht mit unzumutbar harten Nachteilen verbunden (a.a.O., Rn. 24).
Aus der vorstehend skizzierten Rechtsprechung ergeben sich damit zwei Folgerungen: Zum einen liegt es in der Konsequenz einer typisierenden Regelung, dass einer Person melderechtlich ein Hauptwohnsitz zugewiesen wird, selbst wenn sich der Mittelpunkt seiner Lebensbeziehungen an einem anderen Ort befindet, sofern es sich um die quantitativ überwiegend von der Familie des Betroffenen genutzte Wohnung handelt. Gleichwohl bleibt es auch mit Blick auf Ehegatten / Lebenspartner dabei, dass das Melderecht an tatsächliche Gegebenheiten – die Familienwohnung – anknüpft, aus denen melderechtliche Konsequenzen gezogen werden. Entgegen dem in den Medien vermittelten Eindruck existiert hingegen keine Rechtspflicht zu einer gemeinsamen Hauptwohnung von Ehegatten und Lebenspartnern. Sofern sich eine überwiegend gemeinsam genutzte Wohnung der Ehegatten (Lebenspartner) bzw. der Familie nicht feststellen lässt, bleibt es vielmehr dabei, dass der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen einer Person maßgeblich ist.
Diesen Vorgaben entspricht im Ergebnis auch die Ver­wal­tungs­vor­schrift zum BMG (BR-Drucks. 341/15 v. 12.08.15), wo zu § 22 BMG u.a. ausgeführt wird:
„22.1.2 Fehlende gemeinsame Wohnung von Ehegatten oder Lebenspartnern 
Unterhalten Ehegatten oder Lebenspartner je eine eigene Wohnung, von denen keine vorwiegend gemeinsam benutzt wird und haben sie auch keinen gemeinsamen Schwerpunkt der Lebensbeziehungen, ist § 22 Absatz 1, 3 und 4 BMG nicht einschlägig. In diesem Fall ist für jeden Ehegatten oder Lebenspartner eine alleinige Wohnung im Melderegister einzutragen“.
Es mag an dieser Stelle dahingestellt bleiben, ob § 22 Abs. 3 und 4 BMG in einem solchen Fall (ebenfalls) nicht einschlägig sind oder die Eintragung jeweils einer eigenen Wohnung gerade aus diesen Regelungen folgt. Für den hier diskutierten Fall ist jedenfalls festzustellen, dass aus der Perspektive des Melderechts die Ehegatten unabhängig von individuellen Lebensverhältnissen eine gemeinsame Hauptwohnung haben, wenn eine gemeinsam benutzte Wohnung der Familie – nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Einschluss angeheirateter Kinder – vorhanden ist. In diesem Falle wäre der Ort dieser Wohnung melderechtlich zugleich die (gemeinsame) Hauptwohnung der Ehegatten.
II.      Die Implikationen des Wahlrechts
Das Bundesverwaltungsgericht hält – wie gezeigt – die typisierende Anknüpfung an die Familienwohnung deshalb für sachgerecht, weil sie typischerweise der Lebenswirklichkeit entspricht, der Verwaltung unproblematisch zu handhabende Kriterien für massenhaft anfallende Vorgänge an die Hand gibt und atypische Fälle für die Betroffenen normalerweise ohne gravierende Folgen bleiben, da die Freiheit ehelicher Lebensgestaltung unberührt bleibe. Das mag im Allgemeinen auch zutreffen. Mit Blick auf das Wahlrecht muss der Ansatz der Verwaltungsgerichte indes nahezu zwangsläufig zu Komplikationen führen, da die Verknüpfung des Wahlrechts mit dem melderechtlichen Hauptwohnsitz bei (Kommunal- und) Landtagswahlen letztlich der Definition des „Wahlvolks“ dient: Da es, abgesehen von Bayern, eine „Staatsangehörigkeit“ in Bezug auf die Länder nicht gibt, musste der Gesetzgeber einen anderen Anknüpfungspunkt für das (aktive und) passive Wahlrecht finden. Dabei wird durch das Kriterium des (Haupt-) Wohnsitzes oder gewöhnlichen Aufenthalts grundsätzlich gewährleistet, dass jede/r Bürger/in zu einem Landtag wahlberechtigt ist, doppelte Wahlberechtigungen aber vermieden werden. Dem Erfordernis kommt damit „im Wesentlichen die Funktion zu, die Wahlvölker der verschiedenen Bundesländer voneinander abzugrenzen, da diese Funktion … nicht … durch eine ‚Landes-Staatsangehörigkeit‘ erfüllt wird, auf der anderen Seite ein Wahlrecht aller Deutschen in jedem Bundesland natürlich ausgeschlossen ist“ (W. Löwer in Löwer / Tettinger, Kommentar zur Verfassung NW, 2002, Art. 31 Rn. 20). Wenn aber bei verheirateten Personen der melderechtliche Hauptwohnsitz vom Lebensmittelpunkt aufgrund einer typisierenden Betrachtung abgekoppelt wird, ergibt sich die doppelte Konsequenz, dass Personen ohne Verbundenheit zum Wahlgebiet wahlberechtigt sein können, während Personen, bei denen der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen im Wahlgebiet liegt, weder wählen noch gewählt werden können, worin eine Vorenthaltung der zentralen Rechte des status activus liegt.
Den Weg zur Bewältigung dieser Problematik hat indes das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls gewiesen: So wird in der erwähnten Entscheidung vom 4. Mai 1999 festgestellt, dass „etwaige Unzuträglichkeiten, die sich aus der Anknüpfung anderer Rechtsvorschriften an die Hauptwohnung ergeben, bei der Ausgestaltung und Auslegung dieser Rechtsvorschriften zu bewältigen sind“ (a.a.O., Rn. 14; sachl. übereinstimmend Urt. v. 20.03.2002 a.a.O., Rn. 24). Diese Wendung zielt erkennbar auf Fallgestaltungen, in denen sich die Abkopplung der Hauptwohnung vom Lebensmittelpunkt auf das Wahlrecht auswirkt. Die für derartige Fälle aus verfassungsrechtlichen Gründen zu gebende Antwort lautet, dass sich wahlrechtlich der tatsächliche Lebensmittelpunkt gegenüber einer typisierenden Anknüpfung an die Familienwohnung durchsetzt. Namentlich der Thüringer Verfassungsgerichtshof hat schon 1997 im Falle eines von Nordrhein-Westfalen nach Thüringen gewechselten Politikers, dessen Familie in Nordrhein-Westfalen verblieben war, der Übernahme des Begriffs der Hauptwohnung i.S.v. § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG (jetzt § 22 Abs. 1 BMG) eine Absage erteilt: Zwar habe sich der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts am Melderecht orientieren dürfen, weil das Melderecht mit der grundsätzlichen Anknüpfung an einen dauernden Aufenthaltswillen, der „durch eine Wohnungnahme kundbar“ gemacht werde, ein typisches Merkmal lokaler persönlicher Bindung zum Regelungskriterium mache. Indem das Melderecht in Verfolgung seiner spezifischen Regelungszwecke im Fall des verheirateten, in einer Familie lebenden Bürgers dessen Hauptwohnung zwingend an die Familienwohnung anknüpfe, ignoriere das Melderecht aber im Einzelfall vorhandene und äußerlich zum Ausdruck gebrachte Beziehungen eines Wahlbewerbers zum Wahlbezirk. Damit entferne sich das Melderecht von zentralen Grundsätzen des Wahlrechts (Urt v. 12.06.1997, VerfGH 13/95, Rn. 60). Weiter wird unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Bremischen Wahlprüfungsgerichts zweiter Instanz vom 17. Dezember 1993 (St 1/93) sowie des Bremischen Staatsgerichtshofes vom 28. Februar 1994 (St 2/93) festgestellt, dass in Fällen, in denen der von der Stammwohnung entfernte Aufenthaltsort als weiterer, gewissermaßen öffentlicher Lebensmittelpunkt gestaltbar und im konkreten Fall gestaltet worden sei, nicht als Wohnung im wahlrechtlichen Sinn ignoriert werden könne (a.a.O., Rn. 66). Auch führe die uneingeschränkte Übernahme des melderechtlichen Hauptwohnungsbegriffs aus § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG in das Wahlrecht zu einer nicht durch einleuchtende Sachgründe gerechtfertigten Benachteiligung von Ehegatten gegenüber Unverheirateten wie auch von Bürgern mit Kindern gegenüber Kinderlosen (a.a.O., Rn.73 ff.). Erforderlich sei daher eine verfassungskonforme Auslegung des Wahlrechts dergestalt, dass von einem Zweifelsfall im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG (jetzt § 22 Abs. 3 BMG) auszugehen sei, wenn ein Bürger geltend mache, an einem anderen Ort als dem der Familienwohnung seinen Lebensmittelpunkt zu haben (a.a.O., Rn. 86).
Wie nicht anders zu erwarten, hat diese Entscheidung nicht nur Zustimmung gefunden (abl. etwa W. Schreiber, NJW 1998, 492 ff., tendenziell zust. hingegen Th. Würtenberger / U. Seehorst, ThürVBl. 1998, 49 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat indes in einer Entscheidung zum nordrhein-westfälischen Kommunalwahlrecht aus dem Jahre 2009 erkennen lassen, dass es die Ausführungen des Thüringer Verfassungsgerichtshofs für beachtlich hält. Unbeschadet der Unzulässigkeit der konkreten Verfassungsbeschwerde wird den Fachgerichten aufgegeben, sich in noch zu treffenden Entscheidungen mit den dort formulierten Grundsätzen auseinanderzusetzen (B. v. 09.03.2009, 2 BvR 120/09, Rn. 18).
Korrigiert man daher mit Blick auf verfassungsrechtliche Vorgaben die typisierende Anknüpfung an den Familienwohnsitz bei Abweichungen vom tatsächlichen Lebensmittelpunkt dahingehend, dass der tatsächliche Schwerpunkt der Lebensbeziehungen maßgeblich ist, so hat dies letztlich die Konsequenz, dass sich wahlrechtlich im Ergebnis stets die tatsächlichen Gegebenheiten durchsetzen. Eine Verpflichtung von Ehegatten / Lebenspartnern, einen gemeinsamen Hauptwohnsitz zu haben, existiert daher nach Maßgabe der geschilderten Rechtsprechung weder wahl- noch melderechtlich. Auch können Ehegatten / Lebenspartner in unterschiedlichen Ländern aktiv und passiv wahlberechtigt sein, wenn sie unterschiedliche Lebensmittelpunkte aufweisen. Insoweit maßgeblich bleiben die tatsächlichen Verhältnisse. Ergeben sich Zweifel an der Wählbarkeit, so ist dem von der Wahlleitung im Rahmen des Möglichen nachzugehen.
III.      Zusammenfassung
1. Aus der Perspektive des Melderechts haben Ehegatten / Lebenspartner unabhängig von individuellen Lebensverhältnissen eine gemeinsame Hauptwohnung, wenn eine gemeinsam benutzte Wohnung der Familie vorhanden ist. In diesem Falle ist der Ort dieser Wohnung melderechtlich zugleich die (gemeinsame) Hauptwohnung der Ehegatten. Sofern sich eine überwiegend gemeinsam genutzte Wohnung der Ehegatten (Lebenspartner) bzw. der Familie nicht feststellen lässt, bleibt es hingegen dabei, dass der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen einer Person maßgeblich ist.
2. Entgegen einem in den Medien vermittelten Eindruck existiert hingegen keine Rechtspflicht zu einer gemeinsamen Hauptwohnung von Ehegatten und Lebenspartnern.
3. Wahlrechtlich ist der Ort der Ehe- bzw. Familienwohnung aus verfassungsrechtlichen Gründen dann irrelevant, wenn ein davon abweichender Lebensmittelpunkt eines Beteiligten existiert. In diesem Falle können Ehegatten / Lebenspartner in unterschiedlichen Ländern aktiv und passiv wahlberechtigt sein, wenn sie unterschiedliche Lebensmittelpunkte aufweisen. Dafür allein maßgeblich sind die tatsächlichen Verhältnisse.

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